Fælles mål: Striden mellem §10 og §40

I det aktuelle regeringsgrundlag er Merete Riisager blevet pålagt en nærmest umulig opgave: Hun skal både skabe ”ro om folkeskolen” og ”justere” loven, så der kommer mere frihed ind i systemet.

I hele 2017 har der stået strid om denne ”justering” af de Fælles Mål, dvs. justeringen af folkeskolelovens §10. Forligskredsen kan sådan set godt blive enige om justeringens formål, nemlig at de faglige detailmål skal gå fra at være ”bindende” til blot at være ”vejledende”, som det hedder. Denne lovændring hedder L49 (se links i bunden).

Men forligskredsen er splittet, hvad angår fortolkningen af lovændringen. Det kan man konstatere i en betænkning til L49, som kom i sidste uge i forbindelse med lovforslagets første behandling.

I det følgende vil jeg argumentere for, at der er tale om en pædagogisk strid mellem §10 og §40 i loven, en slags logisk sammenbrud. §10 handler om ministerens ansvar, mens §40 handler om kommunernes ansvar for folkeskolen, hvilket jeg nok skal forklare senere.

1. Den aktuelle betænkningsstrid

Som sagt er der strid. Her er hhv. oppositionens og regeringspartiernes fortolkning af L49:

a) Oppositionens fortolkning af §10-ændringen

Et flertal uden om regeringen – dvs. S, DF, Ø, Å, RV og SF – lægger vægt på, at det især er lærerne, der skal have glæde af de øgede frihedsgrader, og at kommunerne dermed skal fratages noget af den magt, som de efterhånden har fået over landets pædagogik.

Dette flertal markerer følgende kritik af kommunernes aktuelle tendens til at overdænge skolepædagogikken med diverse læringskoncepter, som rækker ”ud over” fagmålene:

”De nu vejledende færdigheds- og vidensmål kan ikke danne grundlag for, at kommunalbestyrelsen pålægger skolerne yderligere mål, dokumentationskrav m.v. Kommunalbestyrelsen skal derimod sikre, at skolerne ikke pålægges mål, krav og koncepter for undervisningen, der rækker ud over »Fælles Mål«. Formålet med loven er at sikre øget frihed for lærerne til at tilrettelægge undervisningens indhold og anvende deres pædagogiske faglighed i den sammenhæng.”

Og endnu mere specifikt knyttes denne kritik også an til revisionen af §10 i L49, dvs. til fagmålene i sig selv:

”Kommunalbestyrelserne kan således ikke pålægge skoler og undervisere mål, dokumentationskrav m.v. med udgangspunkt i de vejledende færdigheds- og vidensmål. Det betyder endvidere, at kommunalbestyrelsen ikke kan pålægge skolerne andre mål, krav eller bindinger for undervisningen, der rækker ud over »Fælles Mål«, og som kan medvirke til at skabe unødvendigt bureaukrati og fratage skolens personale deres faglige frirum, der er nødvendigt for at give eleverne den bedst mulige undervisning.”

b) Regeringspartiernes fortolkning af §10-ændringen

Regeringspartierne – V, LA og K – er sådan set enige i lovforslaget – altså L49 – som sådan, men de mener, at kommunerne stadig gerne må bestemme over pædagogikken. Det begrundes med en henvisning til Folkeskolelovens §40, som understreger kommunernes ansvar for folkeskolen.

Regeringspartierne går derfor imod flertallet. Det kan man læse her:

”Venstres, Liberal Alliances og Det Konservative Folkepartis medlemmer af udvalget kan med følgende begrundelse ikke støtte flertallets betænkningsbidrag: Lovforslaget ændrer ikke på ansvarsfordelingen på folkeskoleområdet. Et betænkningsbidrag, som indfører et egentligt krav til kommunalbestyrelserne om ikke at lade de vejledende færdigheds- og vidensmål, der bliver vedtaget med lovforslaget, danne grundlag for, at kommunalbestyrelsen pålægger skolerne yderligere mål, dokumentationskrav m.v., kan således hverken rummes inden for lovforslaget eller gældende ret i øvrigt (….)

Driften af folkeskolen er en kommunal opgave, og det ændrer lovforslaget ikke på. Kommunalbestyrelserne er derfor ansvarlige for, at der sikres de bedst mulige rammer for den enkelte skoles og den enkelte skoles underviseres organisering og tilrettelæggelse af undervisningen.”

Men på trods af denne erklærede uenighed er regeringspartierne altså enige med oppositionen i selve intentionen, hvilket fx fremgår af følgende:

”Af lovforslagets almindelige bemærkninger, punkt 3.1.2, fremgår udtrykkeligt, at der ved at reducere antallet af bindende mål og den som følge heraf øgede frihed til at tilrettelægge undervisningens indhold gives mulighed for, at underviserne i højere grad kan fokusere på arbejdet med fagenes og de obligatoriske emners indhold.

Det fremhæves derfor endvidere i de almindelige bemærkninger, at dette fordrer, at kommunerne er indstillet på at give skolerne og underviserne mulighed for at gøre brug af den frihed, der er hensigten med lovforslaget, nemlig at underviserne kan anvende deres pædagogiske faglighed bedst muligt, og på ikke at pålægge skolerne og underviserne unødige dokumentationskrav.” (min fremhævelse, TAR)

Intentionerne med lovforslaget er altså klare nok. Men regeringspartierne accepterer alligevel kommunernes ret til at fastsætte mål, så selvom sagen i sig selv ”fordrer” mere frihed, som der står, så må det politiske niveau nøjes med at ”op-fordre” til frihed. Det fremgår af følgende:

”På den baggrund vil V, LA, og KF opfordre kommunalbestyrelserne til at sikre, at underviserne kan anvende deres pædagogiske faglighed bedst muligt, herunder ved understøttelse af forskellige digitale læringsplatforme, og samtidig ikke pålægge skolerne og underviserne unødige mål og dokumentationskrav, som tager tid fra undervisernes faglige arbejde med børnene.” (min fremhævning, TAR)

Regeringspartierne må altså nøjes med at skrive en slags læserbrev til kommunerne, hvilket vil være fuldstændig uden effekt, når man tager KL’s skolesyn i betragtning. I den forstand har interesseorganisationen KL vundet en kæmpesejr over Folketinget. Formodentlig efter intens lobbyvirksomhed.

Men hvad er det for en kommunal ”ret”, som regeringspartierne henviser til? Det vil jeg gerne uddybe lidt:

2. Striden mellem §10 og §40

Det, vi ser i den aktuelle betænkning, er en konflikt i skoleloven selv. En konflikt mellem §10 og §40. Lad mig forklare:

a) §10-strukturen

§10 handler om skolens Fælles Mål. Det er den paragraf, som forligskredsen vil lempe, og som er årsag til al blæsten.

§10 siger følgende:

”§10 Undervisningsministeren fastsætter regler om formålet med undervisningen i folkeskolens fag og obligatoriske emner efter §§ 5-7 og § 9. Undervisningsministeren fastsætter desuden regler om kompetencemål for bestemte klassetrin samt færdigheds- og vidensmål i de enkelte fag/emner, herunder regler om opmærksomhedspunkter inden for udvalgte kerneområder i dansk og matematik.

Stk. 2. Skolernes læseplaner skal for folkeskolens fag og obligatoriske emner, jf. §§ 5-7 og § 9, stk. 1, beskrive den udvikling i indholdet i undervisningen, der tilrettelægges med henblik på at nå kompetencemålet. Læseplanerne skal herunder beskrive trinforløb, der understøtter arbejdet med færdigheds- og vidensmål. Læseplanerne skal godkendes af kommunalbestyrelsen, jf. § 40, stk. 3. Undervisningsministeren udsender vejledende læseplaner.”

Her står der jo, at det er ministeren og hendes ministerium, der bestemmer – med forligskredsen i baglokalet, om jeg så må sige. Som man kan se, skal det strukturelle arbejde med fagene knyttes til skolens og fagenes formål, som især er markeret i lovens §5 (fagenes formål) og videre tilbage til §1 og 2 (skolens formål).

Faktisk er der allerede en modsætning mellem §1/2/5 og §10, fordi §1/2/5 markerer skoletraditionen, mens §10, som den har stået fra 2014 og indtil nu, er udviklet af et opgør med skoletraditionen. Man godt derfor godt sige, at forsøget på at “justere” §10 er et forsøg på at bringe §10 mere i overensstemmelse med §1,2 og 5, dvs. på formålets præmisser. Så godt det nu kan lade sig gøre på skolereformens grund vel at mærke. Det er det, som i regeringsgrundlaget altså kaldes for en ”justering”.

Den ulmende modsætning kan allerede anes i den nærmest indskudte formulering i §1, stk. 2 ovenfor: ”Læseplanerne skal godkendes af kommunalbestyrelsen”. Her er nemlig en henvisning til §40. Jeg har ikke kunnet finde ud af, hvornår den sætning kom ind. Måske først i 2014?, som slags forstærkning af de ændringer, jeg vil omtale under næste punkt?

Lige nu lader vi blot som om, at paragrafferne 1,2,5,10 er én samlet struktur, hvor forligskredsen via L49 ønsker at markere, uddybe og forøge sammenhængen mellem §10 og skolens formål, ånd og praksis markeres.

b) §40-strukturen

§40 handler om kommunernes rolle. Der står følgende i den her relevante del, hvor især stk. 2 og 3 markerer kommunernes ansvar og indflydelse:

”§ 40. Kommunalbestyrelsen har ansvaret for, at ethvert undervisningspligtigt barn i kommunen indskrives i folkeskolen eller får en undervisning, der står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen fastlægger mål og rammer for skolernes virksomhed. (….)

Stk. 3. Kommunalbestyrelsen godkender skolernes læseplaner, jf. § 10, stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal sikre, at der fastsættes en læseplan for undervisning efter § 5 (…)

§40 skal desuden ses i sammenhæng med skolens formålsparagraf, §2, stk.1, hvor der står, at ”kommunalbestyrelsen har ansvaret for folkeskolen”, og at skolelederen skal agere ”inden for rammerne af lovgivningen, kommunalbestyrelsen og skolebestyrelsens beslutninger”. Der står ganske vist også, at dette skal ske ”i henhold til folkeskolens formål §1”, men det overser KL konsekvent, hvilket jo er en del af den konflikt, jeg forsøger at forklare.

Så det, som jeg har kaldt for §10-strukturen, giver altså ministeren ret til at fastsætte mål, mens §40 strukturen giver kommunen ret til at fastsætte mål. Det behøver jo ikke være en konflikt, men det kan det godt blive, det er klart. Og det er det så nu. Vi har fået en konflikt mellem de to strukturer, og denne konflikt kan man læse i den betænkning, jeg citerede fra ovenfor.

c) §40’s oprindelse

Men hvorfra kommer denne §40, som tilsyneladende giver kommunerne og dermed også KL så meget magt? Det er værd at kigge på:

§40 kom i sin nuværende form ind i loven i 2008-09 i forbindelse med en større revision (LF186) af skoleloven. Revisionen handlede om at forøge den politiske kontrol med pædagogikken, og det blev understreget, at den ”præciserede” kontrol var kommunernes ansvar. I lovforslagets bemærkninger står der:

”Driften af folkeskolen er en kommunal opgave, og det er derfor kommunalbestyrelsen, der har ansvaret for folkeskolen. Der må ikke være tvivl om, at det således er den enkelte kommunalbestyrelse, som har det endelige ansvar for undervisningen i folkeskolen”

Selve formuleringen er ikke kontroversiel, men den har en særlig funktion, som man ikke må glemme: I bemærkningerne til lovforslaget kritiseres kommunerne nemlig for at have udvist ”tilbageholdenhed med at give instruktion til de enkelte skoler”, og der står, at de enkelte skoler har haft for mange ”beføjelser og pligter”. Derfor står der også, at…

”Det skal præciseres, at kommunalbestyrelsen har kompetencen til at træffe enhver beslutning om folkeskolen inden for det gældende lovgrundlag”, og det understreges at lærernes ansvar er ”afledt af kommunalbestyrelsen”.

På den måde bliver ”præciseringen” til en del af et decideret skolepolitisk skifte. Det understreges dog også, at disse ”præciseringer af ansvarsforholdene”, som de kaldes, ikke gælder forhold, som ”forudsætter en særlig sagkundskab”, og at de ”konkrete beslutninger…. træffes på de enkelte skoler”, dog ”inden for de givne rammer”. Men disse disclaimers er efter min opfattelse blot løse bisætninger til bemærkningernes hovedspor, selvom de rent faktisk gentages i bemærkningerne til de helt konkrete ændringsforslag.

Bemærkningerne fortsætter med at understrege skoleledelsens og skolebestyrelsens pligter i samme ånd, men det kan man selv studere.

Bemærkningerne, og den holdning der ligger bag, får slet og ret den konsekvens, at følgende nye formulering indsættes i 2009-revisionen af skoleloven direkte i indledningen af §40, stk.2: ”Kommunalbestyrelsen fastlægger mål og rammer for skolernes virksomhed”.

Og det er også i den forbindelse, at det kommunale ansvar skrives meget direkte ind i formålsparagraffens §2, altså ved følgende formulering: ”Kommunalbestyrelsen har ansvaret for Folkeskolen”. I formålsparagraffen henvises dog til skolens indholdsmæssige tradition og formål, dvs. §1, men som tidligere nævnt, er det helt ude af kommunernes horisont.

Og hermed er vi fremme ved de formuleringer, som regeringsflertallet og KL peger på i den aktuelle disputs, dvs. §40 og til dels §2, stk.2.

3. §40’s ideologiske oprindelse

I bemærkningerne til 2008-revisionen af §40 henvises til en række dokumenter, som er udformet dybt inde i 00’eres dannelsesopgør:

Der henvises til ændringen af folkeskoleloven i 2006 (L572) og til ”aftale om fornyelse af folkeskoleloven fra 2002” (det må være LSF 130). Der er især reference til den såkaldte ”præcisering af folkeskolens formål” fra 2006, men også til en række tekniske og faglige ting, som jeg lader ligge her.

Med disse ændringer hævdes det, at man vil ”forbedre det faglige niveau”. Men hvad betød ”faglighed” i 2006? Jo, det betød en henvisning til det Økonomiske Råd og OECD, herunder Niels Egelunds simplificering af skolens formål til stort set kun at handle om Pisa-færdigheder. Det var jo også Egelund, der mente, at der ikke var forskel på en økonom og en uddannelsesforsker. Man lod simpelthen økonomien definerer pædagogikken. Faglighed var økonomisk defineret. Det er denne instrumentalisering, som Antorini tager direkte med over i sit Ny Nordisk Skole-initiativ fra 2011, og derfra spadserer instrumentalismen ligeså direkte ind i den skolereformen fra 2013, der for alvor gav antipædagogisk kraft til §40, som fra da af virkelig kunne blomstre.

Man ville i 2006 sætte fokus på kundskaber, men man endte med at gøre det stik modsatte. Dermed løftes splittelsen helt op i første sætning i folkeskolelovens §1.

Der er også en reference til Danmarks Evalueringsinstitut og til Lars Løkke-regeringens dengang meget indflydelsesrige Rejsehold, hvis formand var økonomen Jørgen Søndergaard. Hverken EVA eller Rejseholdet har nogensinde sagt en pædagogisk sætning.

§40’s kommunale centralisering bygger altså på en dybt antipædagogisk struktur, der kom til fuld udfoldelse fra 2013. Det er en meget sørgelig historie på alle måder.

4. Kampen mellem §10 og §40

Kampen mellem §10 og §40 er altså en kamp mellem på den ene side forsøget på at opretholde et pædagogisk formål for skolen og på den anden side forsøget på at gennemtvinge et økonomisk defineret læringsbegreb. Det er denne forskel, man kan læse ind i striden om den aktuelle betænkning vedrørende L49, hvor forskellen udtrykker sig som de to udtalelser fra henholdvis regering og opposition.

Det problematiske er så, at Merete Riisager, som hidtil har stået stærkt på en pædagogisk opfattelse af faglighed, nu lægger navn til formuleringer, der bygger på en økonomisk opfattelse af faglighed. Dermed har hun formodentlig tabt det slag, som hun annoncerede hun ville slå. Hun endte ikke med en “justering”, men med en de facto-bekræftelse af Antorinis revolution. Hun er dermed i risiko for at blive en §40-politiker. Denne konklusion bekræftes af, at regeringens udtalelse i L49-betænkningen understreger vigtigheden af, at skolerne bruger digitale læringsplatforme. Disse platforme, som ministeren – som jeg har forstået det – tidligere var meget skeptisk over for, kører meget rigidt på §40-tænkningen.

Faktisk er der stor risiko for, at KL’s magt udvides. Regeringens betænkningsudtalelse gør det nemlig legalt, at kommunen søsætter vilde projekter som ”Synlig læring”. Men nu understreges det derudover, at §40 og §10 legitimt kan bindes sammen. Kommunerne får derved også magt over fagene og deres udvikling.

5. Yderligere kommentarer (opdateres løbende)

Dansk Folkepartis Axel Ahrendtsen er den eneste, der mig bekendt har kastet sig ind i sagen. Ahrendtsen, som ellers har været glødende reformtilhænger, mener, at det skam er §10-strukturen, der har overhøjheden. Han henviser i den forbindelse til en parallel juridisk situation inden for det hårdt ramte dagtilbudsområde, hvor man uden problemer har kunne afskære kommunerne fra at føre sig frem. Jeg er dog lidt i tvivl om, hvorvidt dagtilbudsloven har en §40-lignende formulering at bokse med?

Marianne Jelved har desuden sagt, at hun gerne vil af med §40, men hun tror ikke på, at forligskredsen er med på ideen. Men hvorfor er hun dog med i den forligskreds?

De andre ordførere har jeg ikke hørt fra?

Det er også værd at nævne, at KL har bedt om, at den samlede forligskredsen tager entydigt stilling til sagen, men naturligvis til fordel for §40.

Den nye formand for KL’s skoleudvalg, den radikale Leon Sebbelin, siger følgende:

”Der er brug for, at forligskredsen om folkeskolen bekræfter, at de ønsker og arbejder for, at kommunalbestyrelserne har ansvaret for folkeskolen – præcis som det står i loven. Heldigvis kan jeg læse, at regeringen bekræfter dette – men hvor står de andre partier reelt?”

Så vi får følgende paradoks:

Folketinget ville styrke sin kontrol med kundskabsudviklingen, og derfor fik kommunerne i 2008 mere magt over landets pædagogik. Det blev f.eks. yderligere stadfæstet ved byretsdommen mod Erik Schmidt i sidste måned. Han fik jo en advarsel for at “hæve stemmen” mod KL’s læringsideologi.

Men nu har kommunerne brugt denne magt mod Folketinget selv. Konsekvensen er at både pædagogik og Folketing har tabt autoritet til et KL, som er en ren interesseorganisation og som ikke har noget kundskabsanliggende. Folketinget er havnet i en form for selvforskyldt baghold.

I foreningen Folkeskoleforældre argumenterer man for, at der i selve skoleloven ikke er grundlag for regeringens og kommunernes fortolkning af §40. Foreningen mener, at der i loven er udspecificieret, hvilke opgaver kommunen har ansvar for, og at disse opgaver ikke inkludere fagmålene. Dermed understøtter foreningen oppositionens del af betænkningen.

Links og referencer:

A. Aktuelle links:

Den aktuelle betænkning til lovforslag L 49 i 2017: http://www.ft.dk/ripdf/samling/20171/lovforslag/l49/20171_l49_betaenkning.pdf. Om hele L49-processen: http://www.ft.dk/samling/20171/lovforslag/l49/index.htm

Folkeskolen.dk’s dækning af sagen: https://www.folkeskolen.dk/620261/udsigt-til-kl-sejr-kommunerne-maa-fortsat-saette-egne-maal-for-skolen

Merete Riisagers kommentar på folkeskolen.dk

Alex Ahrendstens kommentar: https://www.folkeskolen.dk/620286/df-regeringen-og-kl-leger-med-ilden

Altingets artikel om sagen: https://www.altinget.dk/uddannelse/artikel/lov-om-faelles-maal-splitter-folketinget-flertal-udenom-regeringen

Kommentar til høringsrunden for L49: http://www.thomasaastruproemer.dk/hoeringsmaterialet-aendringen-faelles-maal.html

Regeringsgrundlag 2016: http://www.stm.dk/multimedia/Regeringsgrundlag2016.pdf

Folkeskoleloven, som den pt. ser ud: https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=192527

KL’s reaktion: http://www.kl.dk/En-ny-skole/Ny-betankning-begranser-kommunernes-raderum-for-folkeskolen-id229248/?n=0&section=31275

B. Historiske links: